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    蔡昉:中國特色城市化道路及其新內涵

    改革開放40年來,我國的經濟實力和綜合國力不僅得到了快速提升,而且城市化也得以快速實現,在大批城市崛起的同時,一些城市群也具有了相當的規模。隨著我國經濟發展進入新時代,城市和城市群的發展也面臨著新的機遇與挑戰,本版特邀請蔡昉、倪鵬飛、陸銘三位學者撰文,在回顧與總結中國城市化發展經驗的同時,深入探討中國特色城市化道路的新內涵、城市群的發展趨勢與規律等問題,以饗讀者。



    1978—2016年期間,中國實際國民總收入年均增長9.6%,是同期世界上最快、持續時間最長的增長速度。這個時期,中國的城市化速度也是世界上最快的,城市化率從17.9%提高到56.8%,每年以3.08%的速度提高,不僅遠快于高收入國家平均水平(0.33%)和低收入國家平均水平(1.39%),也明顯快于處于類似人口轉變階段國家的平均水平(1.75%),以及處于相同經濟發展階段的中等偏上收入國家平均水平(1.65%)。這個時期中國對世界城市人口增量的貢獻為25.6%。

    過去40年中國快速城市化的進程中,人口從農村向城市的遷移、勞動力從農業到非農產業的重新配置,這都充分展示了相關改革如何消除阻礙生產要素流動和重新配置的體制障礙,從而把有利的人口特征轉化為高速經濟增長、顯著結構調整和深刻社會變遷的改革進程。因此,城市化推進的過程及其揭示的體制變革、結構轉變、增長貢獻和分享效應,可以成為改革開放促進發展、實現分享過程的一個全方位縮影。

    中國特色城市化的特征化事實



    經濟發展由總量增長和結構變化構成。增長的一個重要源泉是生產率,核心是配置效率。所以,促進要素特別是勞動力流動,是發展的關鍵,也是城市化的核心。改革是為了改變抑制發展的機制,以及消除阻礙資源合理配置的體制障礙,后者集中表現在對要素退出、流動和進入的阻礙上。根據這一邏輯,可以概括出中國特色城市化(在很大程度上也是中國改革過程)的三個特征化事實。

    事實一:農業激勵制度的改變使農業生產率得到改善是勞動力退出低生產率產業的前提。

    家庭聯產承包責任制按照人口和勞動力數量把土地承包到戶,規定必須完成的農業稅、統購數量和集體提留,增產部分完全歸農戶所有并自由支配。這種激勵機制的變化極大提高了農業勞動生產率,農業增加值和糧食單產的年均增長率,分別從1975—1980年的0.9%和3.1%,提高到1980—1984年的9.9%和7.2%。

    從這一步改革與后來發展過程之間的聯系,可以看到一個重要事實:激勵改善導致農業勞動生產率提高,創造了勞動力向非農產業和城市轉移的必要條件;而實行家庭聯產承包責任制所必然導致的對人民公社的廢除,是勞動力轉移的第一個體制突破。由于中國的改革與發展是互相促進的,市場導向的經濟體制轉型又與二元經濟發展交織在一起,這個勞動力轉移不僅是突破體制束縛的表現,還是消化農業剩余勞動力的現象,從而是資源重新配置過程的開端。

    事實二:經濟增長和非農就業擴大促進勞動力在城鄉、地區和產業間流動。

    改革時期的中國經濟高速增長,并不僅是對一個舊增長常態(或生產可能性邊界)的回歸。事實上,這個時期形成的人口機會窗口,從要素積累和配置以及生產率提高等方面幫助形成了更高的潛在增長率。在體制改革釋放出這個潛在增長能力,并且在需求因素(城鄉就業擴大和收入提高保持的不斷增長的消費需求、經濟增長引致的巨大投資需求、對外開放獲得的外部需求)的配合下,潛在增長率得以實現為實際高速增長。因此,促進勞動力流動,將其配置到生產率更高的就業領域,是兌現人口紅利的關鍵。

    隨著微觀激勵的改善,勞動力剩余迅速顯性化。剩余勞動力轉移的壓力促進了一系列體制性障礙的逐步拆除,并最終使勞動力得以重新配置。特定時期農業勞動力的剩余狀況和非農產業創造的對勞動力的需求,決定了勞動力流動的動力和方向。農業剩余勞動力的轉移,先后經歷了從“以糧為綱”到多種經營,從單一的種植業到農林牧副漁全面發展,從農業到鄉鎮企業,從“離土不離鄉”到進入小城鎮直至大中城市非農產業的重新配置。

    這一時期,在勞動力重新配置的同時,還經歷著從計劃經濟向市場經濟的體制轉型。以下幾個關鍵改革對促進勞動力流動具有突破性意義。其一,農民于1983年獲準從事農產品的長途販運和自銷,第一次突破了就業的地域限制;其二,1988年政府開始允許農民自帶口糧到鄰近城鎮就業,第一次打破了城鄉就業藩籬;其三,隨著20世紀90年代初糧票等票證制度取消,農村勞動力進入各級城鎮居住、就業不再遭遇有形的障礙。

    根據國家統計局數據,離開本鄉鎮6個月及以上的農村勞動力于2017年達到1.72億人,其中80%進入城鎮居住和就業。這個人類歷史上最大規模的勞動力流動及與之相伴的資源重新配置,對中國經濟的高速增長以及勞動生產率的大幅度提高,都作出了顯著貢獻。

    事實三:拆除制度障礙推動勞動力進入生產率更高的城市部門。

    在20世紀80年代,鄉鎮企業開始為轉移勞動力創造非農就業機會。1992年以后沿海地區勞動密集型制造業迅速發展,開始吸納大規模跨地區遷移勞動力,形成了最初的民工潮。到20世紀90年代后期,面臨嚴峻經營困難,國有企業大刀闊斧地進行了用工制度改革,從此打破了就業“鐵飯碗”。在獲得一定社會保障的條件下,下崗職工需通過勞動力市場實現再就業,新成長勞動力也實現了自主擇業,市場配置勞動力的機制逐漸形成,也為農業轉移勞動力提供了日益均等的競爭就業機會。

    2017年,全部實現就業轉移的農民工中,29.9%在制造業,18.9%在建筑業,48.0%在第三產業。近年來,農村轉移勞動力占城鎮全部就業的比重已經超過1/3。農民工以其規模和年齡優勢(超過半數在40歲以下)保證了城市的勞動力供給。因此,改革時期中國特色的城市化,既是高速經濟增長的實現方式,也應與這個增長奇跡享有同樣的聲譽。

    發展階段變化下城市化新內涵



    中國勞動年齡人口的增長于2010年到達峰值,隨后進入負增長階段。這一人口轉折點不僅從勞動力供給、人力資本改善、資本回報率以及資源重新配置等方面產生對經濟增速的不利影響,還傾向于減慢城市化速度。2010—2017年期間,城市化率的提高速度呈現遞減趨勢,年提高率從3.33%下降到2.04%。而根據一般發展規律,中國城市化的任務遠未完成。從城市化率指標看,中國要達到所處收入組即中等偏上收入國家65%的平均水平,尚有一定的差距。

    過去40年中,以拆除制度性障礙促進勞動力從低生產率部門退出,在城鄉、地區和產業間流動,實現對高生產率部門的進入為特征的中國特色城市化道路,是二元經濟發展的有效經驗。隨著人口條件的轉變和經濟發展階段的變化,這些經驗按照內在的邏輯實現更新,是推動城市化從高速擴張到高質量提升的關鍵,與此同時,中國特色城市化道路也將在勞動力的退出、流動和進入方面產生新的內涵。

    退出的動力:從激勵制度的變革到生產方式的變革。

    農業勞動生產率大幅提高及與非農產業趨同發生在20世紀80年代,而自20世紀90年代以來,雖然勞動力始終大規模轉移,而且在城鄉普遍呈現勞動力短缺的情況下,農業機械的使用越來越具有節約勞動的性質,農業生產中資本替代勞動的過程已經加速,然而,農業與非農產業之間的生產率差距卻沒再顯著縮小。其原因在于,由于農業的經營規模過于狹小,在物質費用大幅增加的情況下,出現資本報酬遞減現象,導致勞動生產率未能伴隨資本投入的增加而提高。與1978—1984年相比,2007—2013年糧食生產中勞動邊際生產力提高了數十倍,而資本邊際生產力則顯著降低。

    因此,進一步釋放農業勞動力,必須根據變化了的情況,打破制約農業生產方式現代化的瓶頸,突破口便是通過土地制度改革,鼓勵土地流轉,擴大經營規模。很長時間以來,“三農”政策的導向著眼于從多取少予向多予少取轉變,對改造農業生產方式、實現農業現代化聚焦不夠。加強這一導向,有賴于這個產業的自身發展能力以及競爭力的提升,也是勞動力流動從而提高資源配置效率的基礎,因此,“三農”政策應該更加聚焦于生產方式本身,政府各項投入應以擴大土地規模為導向。

    流動的目標:從橫向為主的流動到橫向流動引致的縱向流動。

    在城鄉勞動力市場日益發育的條件下,農民工已在更大的地域范圍流動,總體方向是從中西部農村流向沿海城市。在2017年外出農民工中,44.7%的流動范圍是跨越省界的,而中西部外出農民工的跨省流動比例高達56.5%。勞動力轉移和流動越來越充分以及流動范圍的擴大,顯著地縮小了地區間的工資差距。2017年中部和西部農民工平均工資分別相當于東部平均工資的90.6%和91.1%,工資趨同趨勢明顯增強。然而,這只說明勞動力橫向流動的效果。完整的社會流動是指通過橫向流動的擴大,使處于社會分層不同位置的個人和家庭,有更多機會沿著分層結構階梯實現社會縱向流動。

    為了更充分地發揮城市化促進社會流動的功能,需要在勞動力橫向流動的基礎上,推進人口和家庭的縱向流動。作為反映社會公平程度的社會(縱向)流動性,是一整套社會政策的綜合結果,也是政策調整的重要依據,最關鍵的環節和預期效果最明顯的著力點,就是從滿足基本公共服務需求、消除阻礙流動的體制機制弊端入手,把農民工及其家庭培育為真正的中等收入群體。

    進入的身份:從作為勞動者的進入到作為居民的進入。

    在當下的中國,增強勞動力縱向流動的關鍵,是在更高層次和更深程度上為農民工群體開啟進入城市部門和社會的大門,戶籍制度改革是破除流動障礙的關鍵。戶籍制度改革之所以舉步維艱,在于改革的收益與成本之間存在不對稱關系。研究表明,戶籍制度改革可以通過增加勞動供給和提高資源配置效率,顯著提高中國經濟潛在增長率。推進戶籍制度改革,讓農民工及其家庭以市民身份進入城市的關鍵,在于中央政府對改革進行頂層設計,創新性地安排改革成本的分擔和改革收益的分享,形成激勵相容。鑒于戶籍制度改革的潛在收益,對中國經濟可持續增長和中國社會公平正義的提高有巨大的正外部效應,這項改革具有全國層面公共品的性質。因此,中央政府承擔更大的改革成本支出責任,有助于切實推動這項改革并取得成效。

    中國特色城市化經驗的一般意義



    40年來的經濟改革破除了要素積累和配置的體制障礙,創造出了高速增長的充分條件;特定的人口轉變階段與改革時期的高度重合,為高速增長提供了必要條件;中國特色城市化則是把改革、發展和分享融為同一過程,把潛在增長率轉化為經濟發展奇跡的實踐載體。剩余勞動力的退出、流動和進入,構成了中國特色城市化的過程和內涵,也是總結發展經驗,提煉其一般意義以及揭示進一步改革和發展方向的有益角度。

    中國特色城市化的經驗表明,對傳統體制的改革既創造微觀激勵又獲得宏觀效率,符合幾乎所有的經濟增長、結構調整和社會變遷規律,卻又密切結合了國情,與特定的經濟發展階段、人口轉變階段以及面臨的體制狀況相對應。遵循相同的邏輯,已經獲得成功的經驗可以發揚光大,同時又可以順應變化了的情形,更新已有經驗的內涵,完成未竟的改革和發展任務。

    各國都有自身發展的必要條件,并且常常是獨特的。中國以城市化為代表的改革和發展經驗,可以為解決一般性的發展問題提供答案:第一,通過改革解決要素積累的激勵問題和要素重新配置的機制問題,把必要條件轉化為實際經濟增長;第二,立足于勞動力重新配置促進充分就業,把改革、開放、發展和分享融為一體,獲得全社會對改革的共識,使改革得以持續推進;第三,隨著發展階段變化而不斷調整改革的重點,以保持和挖掘經濟增長的必要條件。




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